Por que razão as empresas públicas falham frequentemente nos pequenos estados insulares em desenvolvimento e nos países menos desenvolvidos? Governação, Instituições e Lições para Timor-Leste
Por: Dionísio Babo Soares*
«A boa governação não depende de o Estado ser proprietário das empresas, mas da sua capacidade de as gerir com eficácia.» Esta ideia condensa um dos dilemas centrais dos Pequenos Estados Insulares em Desenvolvimento (PEID) e dos Países Menos Desenvolvidos (PMD). Concebidas como instrumentos privilegiados de desenvolvimento, as empresas públicas tornaram-se, em demasiados contextos, sinónimo de prejuízos crónicos, de fraca responsabilização e de uma dependência persistente dos subsídios do Estado.
A questão essencial coloca-se, pois, com particular acuidade: por que razão empresas criadas para promover o desenvolvimento se convertem, com tanta frequência, num encargo para o próprio Estado que as instituiu?
A resposta reside, antes de mais, na qualidade das instituições. A experiência ensina que as empresas públicas prosperam quando operam em ambientes institucionais sólidos, amparadas por uma gestão profissional e por uma governação robusta; quando tais condições escasseiam, tendem a reproduzir — e, não raro, a amplificar — as fragilidades do próprio Estado, tornando-se vulneráveis à captura política, à ineficiência e à indisciplina financeira.
Três correntes da economia política iluminam este fenómeno com particular clareza.
A primeira é a teoria do Estado desenvolvimentista, formulada pelo cientista político norte-americano Chalmers Johnson na obra seminal MITI and the Japanese Miracle (1982) e aprofundada pela economista Alice Amsden, professora do MIT, em Asia’s Next Giant (1989), bem como pelo sociólogo Peter Evans em Embedded Autonomy (1995). Estes autores demonstram que o êxito não decorre da propriedade estatal em si mesma, mas da existência de burocracias meritocráticas e competentes, resguardadas das pressões políticas de curto prazo. As trajetórias do Japão, de Singapura e da Coreia do Sul ilustram, com eloquência, a primazia das instituições fortes e das estratégias de longo prazo.
A segunda é a teoria do principal-agente, ou teoria da agência, desenvolvida pelos economistas Michael Jensen e William Meckling no artigo fundador “Theory of the Firm” (1976) e, mais tarde, sistematizada por Kathleen Eisenhardt, professora da Universidade de Stanford. Esta abordagem explica como a delegação da gestão concebe disfunções sempre que a supervisão é frágil, a informação assimétrica e os incentivos estão desalinhados. Na ausência de auditorias independentes, de transparência e de avaliação de desempenho, instalam-se a ineficiência e a procura por receitas.
A terceira é a teoria da escolha pública, associada aos economistas James Buchanan — laureado com o Prémio Nobel da Economia em 1986 — e Gordon Tullock, coautores de The Calculus of Consent (1962). Esta escola adverte que as empresas públicas podem ser instrumentalizadas para fins políticos, por meio de nomeações, contratos e investimentos orientados por cálculos eleitorais, com o inevitável sacrifício da eficiência e da confiança pública.
Estes desafios assumem contornos mais graves nos PEID e nos PMD, em razão de limitações estruturais bem conhecidas: mercados exíguos, custos operacionais elevados, isolamento geográfico, dependência das importações e vulnerabilidade climática.
Timor-Leste partilha estas dinâmicas, mas dispõe igualmente das condições para as superar. Desde a restauração da independência, o Estado criou várias empresas públicas, com o propósito legítimo de suprir falhas de mercado e impulsionar o desenvolvimento nacional. Num contexto de investimento privado ainda incipiente e de mercados financeiros em formação, estas instituições desempenham um papel que importa reconhecer. O passo seguinte da sua consolidação reside, naturalmente, no aperfeiçoamento da governação: trata-se de assegurar que os processos de nomeação para cargos de gestão conjuguem, de forma cada vez mais equilibrada, a confiança institucional com o mérito técnico. Com efeito, sendo a confiança política um fator legítimo e relevante, a gestão empresarial moderna requer, em complemento, competências especializadas em finanças, engenharia, direito e governação corporativa — capital humano que o país tem vindo, progressivamente, a formar.
A economia institucional oferece, a este respeito, um ensinamento decisivo. Douglass North, historiador económico galardoado com o Prémio Nobel da Economia em 1993, sustentou, designadamente em Institutions, Institutional Change and Economic Performance (1990), que o desempenho das organizações é função da qualidade das instituições que as enquadram. Sistemas frágeis de contratação, de supervisão e de avaliação traduzem-se em mandatos imprecisos, em controlo financeiro débil e numa dependência permanente do Orçamento Geral do Estado.
Deste contexto emerge um ciclo vicioso: a interferência política corrói o profissionalismo; o fraco desempenho legitima os subsídios; e os subsídios, por sua vez, esvaziam os incentivos à reforma. As empresas públicas acabam, assim, por funcionar como meras extensões administrativas do Estado.
A evidência internacional demonstra, contudo, que este desfecho não é inevitável — e que a qualidade da governação constitui a variável decisiva. Um estudo do Fundo Monetário Internacional, publicado no Fiscal Monitor de 2020, é particularmente eloquente a este respeito: nos países frágeis, as empresas públicas apresentam, em média, apenas um terço da produtividade das suas congéneres privadas; nos países com instituições consistentes, essa diferença reduz-se a cerca de 7%. Por outras palavras, o mesmo instrumento — a empresa pública — pode revelar-se um passivo ou um ativo, consoante o ambiente institucional em que opera. A experiência de diversas economias asiáticas que empreenderam reformas após a crise financeira de 1997-98 corrobora esta leitura: a profissionalização da gestão, a contratualização de resultados e o reforço da transparência permitiram converter setores empresariais públicos deficitários em contribuintes líquidos para o desenvolvimento nacional.
Estas práticas encontram respaldo nas Diretrizes da OCDE sobre o Governo das Empresas Públicas, instrumento de referência internacional que preconiza a separação entre as funções de propriedade e de regulação, conselhos de administração independentes, nomeações por mérito, transparência e avaliação assente em resultados.
Para Timor-Leste, o caminho afigura-se tão exigente quanto promissor. As prioridades convergem com as melhores práticas internacionais: consolidar o recrutamento meritocrático e transparente; reforçar a independência dos conselhos de administração; delimitar com clareza as esferas da orientação política e da gestão executiva; generalizar os contratos-programa; assegurar auditorias independentes; e adotar indicadores de desempenho verificáveis. Neste quadro, a avaliação periódica das empresas públicas permitiria ao Estado tomar, com serenidade e fundamento, as decisões que se impõem — sejam elas de consolidação, de reestruturação ou, em última instância, de reorientação dos recursos para fins de maior impacto para as populações.
É igualmente essencial prosseguir o investimento na formação de quadros técnicos e de gestores profissionais — esforço que o país tem vindo a empreender e que merece ser aprofundado, porquanto o capital humano qualificado constitui o alicerce sobre o qual toda a reforma institucional duradoura se edifica.
Em síntese, as empresas públicas estão chamadas a afirmar-se como verdadeiros instrumentos de desenvolvimento ao serviço do interesse nacional. A experiência comparada ensina que o seu êxito depende menos da propriedade do que da qualidade da governação, da liderança e da responsabilização. Com reformas consistentes e perseverantes — e com a vontade política que Timor-Leste tem sabido demonstrar nos momentos decisivos da sua história —, poderão transformar-se de encargos orçamentais em ativos estratégicos ao serviço do desenvolvimento sustentável e da prosperidade partilhada do país.
* Este artigo reflete exclusivamente a opinião pessoal do autor e destina-se a fins de reflexão e de debate académico. Não traduz necessariamente as posições das instituições às quais o autor está afiliado.
