A Conciliação do Mar de Timor: Lições para o Futuro da Governação dos Oceanos
Por: Dionísio Babo Soares*
A 16 de novembro de 1994, a entrada em vigor da Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar (CNUDM) estabeleceu um quadro jurídico abrangente para a governação dos oceanos. Para além de codificar os direitos e obrigações dos Estados, a Convenção instituiu um sistema inovador de resolução pacífica de litígios, ao abrigo da Parte XV, harmonizando procedimentos jurisdicionais obrigatórios com mecanismos alternativos que conciliam a preservação da cooperação com o respeito pela soberania estatal. Mais de três décadas depois, esta arquitetura demonstrou notável resiliência. Contudo, um dos seus mecanismos menos explorados — a conciliação obrigatória — emergiu como um instrumento de relevância primordial para a resolução de diferendos que transcendem o âmbito dos mecanismos tradicionais de adjudicação. O presente texto propõe-se a extrair as lições desta iniciativa timorense, sem precedentes no panorama internacional.
O processo de conciliação entre Timor-Leste e a Austrália, conduzido entre 2016 e 2018 sob os auspícios do Tribunal Permanente de Arbitragem (TPA), que assegurou as funções de Secretaria do procedimento, marcou a primeira vez na história em que o mecanismo de conciliação obrigatória previsto no Anexo V, Secção 2, da CNUDM foi acionado e concluído com sucesso. Desencadeado na sequência da declaração depositada pela Austrália a 22 de março de 2002, ao abrigo do artigo 298.º, n.º 1, alínea a), subalínea i), pela qual excluiu dos procedimentos vinculativos da Secção 2 da Parte XV os litígios respeitantes à interpretação e aplicação dos artigos 15.º, 74.º e 83.º sobre delimitação marítima, o procedimento veio testar a eficácia de um mecanismo não vinculativo na superação de um prolongado impasse político e jurídico. O consenso alcançado culminou na celebração do Tratado que estabelece as Fronteiras Marítimas no Mar de Timor, assinado na sede das Nações Unidas, em Nova Iorque, a 6 de março de 2018 e em vigor desde 30 de agosto de 2019, que definiu uma fronteira marítima permanente e um regime de cooperação para o desenvolvimento dos recursos de hidrocarbonetos do Greater Sunrise. O êxito deste processo evidenciou que a conciliação não se reduz a um recurso subsidiário do contencioso, afirmando-se antes como um mecanismo autónomo, capaz de conciliar princípios de direito internacional com os imperativos políticos.
A Parte XV da CNUDM reflete um compromisso criteriosamente negociado entre a obrigatoriedade dos mecanismos de resolução de litígios e o princípio basilar do consentimento estatal. Enquanto os artigos 286.º a 296.º preveem procedimentos jurisdicionais e arbitrais de caráter vinculativo, os artigos 297.º a 299.º reconhecem que determinados diferendos — em especial os atinentes à delimitação de fronteiras marítimas e a atividades militares — encerram particular sensibilidade política. Para estas eventualidades, o Anexo V consagra a conciliação obrigatória: os Estados podem ser instados a participar num procedimento desencadeado unilateralmente, preservando, contudo, a prerrogativa soberana de aceitar ou rejeitar as recomendações da comissão de conciliação. Esta formulação jurídica visa mitigar a perpetuação indefinida de litígios, salvaguardando a autonomia dos Estados em matérias sensíveis.
O diferendo do Mar de Timor ilustra, de forma paradigmática, as circunstâncias previstas no artigo 298.º. Após a restauração da independência de Timor-Leste, em 2002, a delimitação das fronteiras marítimas com a Austrália permaneceu suspensa, não obstante a celebração de diversos acordos interinos sobre recursos petrolíferos, designadamente o Tratado do Mar de Timor (2002) e o Tratado sobre Certos Ajustamentos Marítimos no Mar de Timor — CMATS (2006). A perceção de quebra de confiança bilateral durante as negociações do CMATS agravou as relações, culminando numa arbitragem instaurada em 2013 ao abrigo do Tratado do Mar de Timor para contestar a validade do CMATS e numa ação intentada a 17 de dezembro de 2013 perante o Tribunal Internacional de Justiça a propósito da apreensão de documentos e dados nas instalações do assessor jurídico de Timor-Leste em Camberra, instância retirada da lista do Tribunal a 11 de junho de 2015, após a devolução do material pela Austrália. Foi neste intrincado contexto diplomático que Timor-Leste invocou, a 11 de abril de 2016, o mecanismo de conciliação obrigatória do Anexo V, inaugurando um processo que viria a transmutar um cenário de conflitualidade numa solução negociada e equitativa.
O triunfo da Comissão de Conciliação não assentou exclusivamente na solidez das suas recomendações jurídicas, mas também na inovação da sua metodologia de trabalho. A iniciativa de invocar este mecanismo estatutário da CNUDM coube a Sua Excelência Kay Rala Xanana Gusmão, designado nesse mesmo ano de 2016 Negociador Principal do Conselho para a Delimitação Definitiva das Fronteiras Marítimas. Constituída a 25 de junho de 2016 e presidida pelo Embaixador Peter Taksøe-Jensen, a Comissão integrou os juízes Abdul G. Koroma e Rüdiger Wolfrum, indicados por Timor-Leste, e a Dra. Rosalie Balkin e o Professor Donald McRae, indicados pela Austrália; por decisão unânime de 19 de setembro de 2016, rejeitou as objeções australianas à sua competência e prosseguiu o procedimento. Ao se desmarcar da postura tradicional de um órgão jurisdicional, a Comissão fomentou um ambiente propício a negociações sustentadas. A transparência do processo reforçou a sua legitimidade interna, ao passo que as diligências diplomáticas confidenciais viabilizaram um diálogo franco sobre matérias politicamente complexas. A elevada especialização técnica permitiu conjugar, em simultâneo, a delimitação marítima, a gestão partilhada de recursos naturais, o desenvolvimento petrolífero e considerações geopolíticas mais vastas. Importa salientar que a Comissão promoveu ativamente a negociação direta entre as Partes, catalisando o histórico acordo global de 30 de agosto de 2017, anterior à submissão do relatório final, depositado junto do Secretário-Geral das Nações Unidas a 9 de maio de 2018. Nesta aceção, a conciliação atuou menos como alternativa à diplomacia e mais como o enquadramento institucional que permitiu à própria diplomacia frutificar.
O Tratado de 2018 atesta o amplo potencial da conciliação obrigatória. Este instrumento jurídico fixou uma fronteira marítima consentânea com o direito internacional contemporâneo — ainda que os segmentos laterais oriental e ocidental permaneçam suscetíveis de ajustamento, seja em função de um futuro acordo de delimitação entre Timor-Leste e a Indonésia, seja após o esgotamento comercial dos recursos da área —, formalizou a cessação do regime instituído pelo CMATS, cuja denúncia Timor-Leste notificou em janeiro de 2017, no decurso do próprio processo, produzindo efeitos a 10 de abril desse ano, e instituiu um Regime Especial para reger a exploração dos campos de gás do Greater Sunrise. Fê-lo através de mecanismos institucionais concertados e de um modelo de partilha das receitas a montante que atribui a Timor-Leste a maior quota-parte: setenta por cento caso o gás venha a ser processado em território timorense e oitenta por cento caso o seja em território australiano. Evitando a dicotomia de “vencedores e vencidos”, o processo gerou um quadro de estabilidade que alia segurança jurídica a uma cooperação bilateral contínua. A eficácia das recomendações da Comissão derivou, portanto, não da sua força coerciva, mas da sua vocação para facilitar entendimentos políticos mutuamente aceitáveis e ancorados no direito internacional.
A relevância da experiência do Mar de Timor transcende a mera delimitação fronteiriça. A adoção, a 19 de junho de 2023, do Acordo sobre a Conservação e o Uso Sustentável da Diversidade Biológica Marinha em Áreas Além da Jurisdição Nacional (Acordo BBNJ) — que entrou em vigor a 17 de janeiro de 2026, cento e vinte dias após o depósito da sexagésima ratificação, ocorrido a 19 de setembro de 2025 — inaugura um novo paradigma na governação dos oceanos. Este tratado centra-se na conservação da biodiversidade, nos recursos genéticos marinhos, nas avaliações de impacto ambiental e em instrumentos de gestão por áreas. Embora o seu artigo 60.º remeta a resolução de litígios para os mecanismos da Parte XV da CNUDM, o Acordo introduz igualmente inovações destinadas a prevenir a escalada de diferendos: o artigo 56.º consagra um dever autónomo de cooperação para a prevenção de litígios, o artigo 59.º faculta às Partes a submissão consensual de questões de natureza técnica a um painel ad hoc de peritos, e o artigo 55.º institui um Comité de Implementação e Conformidade de índole facilitadora, não contenciosa e não punitiva.
A experiência timorense-australiana não constitui, porém, um caso isolado com relevância meramente histórica. Os princípios que presidiram ao seu êxito iluminam caminhos para os atuais desafios da governação oceânica global, designadamente os emergentes do Acordo BBNJ.
Estas dinâmicas refletem uma metamorfose estrutural na resolução internacional de litígios. Atualmente, os desafios na governação dos oceanos prendem-se menos à simples titularidade de direitos e mais a matérias científicas de elevada complexidade técnica, competências institucionais sobrepostas e obrigações ambientais em evolução. Neste enquadramento, os procedimentos jurisdicionais de índole adversária podem revelar-se insuficientes para assegurar uma colaboração duradoura. A Conciliação do Mar de Timor demonstra que procedimentos flexíveis, alicerçados no rigor técnico e sensíveis ao contexto político, conseguem acomodar a incerteza científica sem onerar as relações de cooperação a longo prazo. A ênfase que o Acordo BBNJ coloca na cooperação técnica e na prevenção de conflitos espelha, assim, os princípios aplicados com sucesso no processo timorense-australiano.
O Acordo reconhece igualmente a natureza progressivamente fragmentada da governação oceânica internacional. A biodiversidade marinha é hoje tutelada por uma rede complexa de organizações regionais de gestão de pescas, convenções ambientais e entidades setoriais. Em vez de substituir estes regimes, o Acordo BBNJ determina que a sua interpretação e aplicação não prejudiquem os instrumentos e quadros jurídicos relevantes já existentes, visando antes complementá-los mediante a implementação articulada e a coordenação de mecanismos de resolução de litígios. Este pluralismo institucional exacerba a utilidade da conciliação, um mecanismo particularmente vocacionado para litígios que requerem concertação entre múltiplos regimes jurídicos e arquiteturas institucionais.
A principal lição a extrair do Mar de Timor é, em suma, de índole conceptual e não meramente processual. O processo refuta o postulado de que a eficácia na resolução de litígios dependa, de forma inexorável, de decisões jurisdicionais impositivas. Pelo contrário, comprova que a legitimidade pode emanar da transparência processual, da isenção técnica e de um envolvimento diplomático contínuo. O direito internacional não se esgota na atribuição de direitos e deveres; providencia, em igual medida, as infraestruturas institucionais necessárias para que os Estados possam conciliar interesses divergentes, preservando pontes para a cooperação futura. Esta constatação assume capital importância numa conjuntura em que a comunidade internacional enfrenta os desafios multidimensionais das alterações climáticas, da erosão da biodiversidade, da exploração mineira dos fundos marinhos e da partilha equitativa dos recursos genéticos.
Mais de três décadas após a entrada em vigor da CNUDM, o seu maior legado não reside apenas na consolidação de uma ordem jurídica global para os oceanos, mas também na disponibilização de um acervo diversificado de instrumentos para a pacificação de diferendos. A Conciliação do Mar de Timor constitui um marco inolvidável nessa trajetória, evidenciando como a conciliação obrigatória pode operar como ponte entre os princípios estruturantes do direito e o pragmatismo político. Com a entrada em vigor do Acordo BBNJ, este precedente fornece orientações inestimáveis para a modelação de mecanismos de resolução de litígios aptos a responder aos imperativos da governação contemporânea. O futuro do direito do mar dependerá, pois, não apenas da expansão da jurisdição obrigatória, mas, sobretudo, do fortalecimento de instituições que saibam harmonizar autoridade jurídica, rigor científico e inteligência diplomática ao serviço de soluções pacíficas, equitativas e duradouras.
* O presente artigo exprime, em exclusivo, a perspetiva pessoal do autor, destinando-se a fins académicos e informativos. As posições nele expendidas não vinculam o Estado ou as entidades e instituições a que o autor se encontra associado.
