Por: Dionísio Babo Soares*
Numa recente entrevista que assinalou o 50.º aniversário da declaração unilateral de independência de Timor-Leste, o Presidente José Ramos-Horta reiterou a necessidade de uma emenda constitucional que transforme o atual sistema semipresidencial num sistema plenamente presidencial. Argumentou que tal mudança permitiria resolver a “dualidade de comando” entre o Presidente e o Primeiro-Ministro e que um modelo presidencial fortaleceria a autoridade executiva, reduzindo potenciais bloqueios institucionais. Esta proposta reativa um debate já antigo, agora potenciado pela proximidade dos 25 anos da Constituição de 2002.
Embora a Lei Fundamental tenha sido, em muitos momentos,eficaz, as suas fragilidades tornaram-se evidentes ao longo de sucessivas crises políticas. Neste artigo, analiso a proposta de transição para o presidencialismo, articulando a experiência timorense com o contributo da doutrina constitucional, examino as fragilidades do modelo atual, apresento premissas teóricas que ajudam a compreender essas vulnerabilidades e avalio, com prudência analítica, a viabilidade e os riscos de uma transição para o presidencialismo.
A tipologia de Shugart e Carey, desenvolvida na obra clássica Presidents and Assemblies (1992), é uma das referências fundamentais na ciência política para classificar os regimes semipresidenciais, distinguindo-os com base na distribuição efetiva de poderes entre o Presidente e o Primeiro-Ministro. Segundo este modelo, existem dois subtipos principais, entre os quais se destaca o sistema presidente–parlamentar — adotado por Timor-Leste em 2002 — no qual o Presidente, eleito por sufrágio direto, mantém competências significativas, incluindo a nomeação e eventual exoneração do Primeiro-Ministro e dos ministros, enquanto o Governo permanece simultaneamente responsável perante o Chefe de Estado e perante o Parlamento. Esta configuração cria dois polos de legitimidade democrática no executivo, aumentando o potencial de tensões políticas, sobretudo em contextos de coabitação, e encontrando paralelos históricos em países como França, a Rússia nos anos 1990 e Moçambique antes da revisão constitucional.
Nos exemplos frequentemente citados por Shugart e Carey, observam-se variações históricas do modelo presidente–parlamentar que ajudam a compreender a sua dinâmica: em França, embora o sistema seja classicamente classificado como “premier-presidencial”, houve períodos, sobretudo nas primeiras décadas da V República e em certas fases de coabitação, em que o Presidente exerceu um controlo reforçado sobre a nomeação e a estabilidade do Governo, aproximando-se da lógica presidente–parlamentar; na Rússia, da década de 1990, a Constituição de 1993 estabeleceu um executivo altamente presidencial, no qual o Presidente podia nomear e demitir o Primeiro-Ministro com intervenção parlamentar limitada, tornando o Governo simultaneamente responsável perante o Chefe de Estado e a Duma Estatal – câmara baixa do Parlamento da Federação Russa e constitui um dos principais órgãos do poder legislativo do país – e; em Moçambique, antes da revisão constitucional de 2004, o Presidente detinha igualmente amplos poderes de nomeação e exoneração do Governo, sem necessidade de validação parlamentar, criando uma dupla linha de responsabilidade política — perante o Presidente e perante a Assembleia — que caracteriza este subtipo de semipresidencialismo.
Esta dualidade tem gerado tensões recorrentes, sobretudo em contextos de coabitação. O episódio mais ilustrativo ocorreu após as eleições de 2018, quando a coligação liderada por Xanana Gusmão obteve maioria absoluta. O então Presidente Francisco Guterres “Lu-Olo” vetou nove nomeações ministeriais, bloqueando a formação completa do Executivo. A jovem democracia timorense, ainda em consolidação institucional, tem demonstrado vulnerabilidade diante deste tipo de conflito sistémico.
A doutrina constitucional tem vindo a oferecer instrumentos particularmente sofisticados para interpretar as tensões inerentes ao semipresidencialismo, sobretudo nos modelos em que coexistem duas fontes autónomas de legitimidade democrática. Jorge Miranda, na sua análise do constitucionalismo português pós-1976, evidenciou que a articulação entre o Presidente da República e o Governo exige uma calibragem fina dos respetivos poderes, de modo a evitar zonas de fricção institucional que possam comprometer a eficácia do sistema. Por seu turno, Gomes Canotilho e Vital Moreira, na anotação à Constituição da República Portuguesa, sistematizaram esta evolução conceptual ao qualificar o modelo português como um “parlamentarismo racionalizado”, sublinhando que o constituinte procurou reduzir a conflitualidade estrutural típica dos sistemas semipresidenciais através de instrumentos de estabilização governativa, mecanismos de responsabilização predominantemente parlamentar e uma atenuação deliberada dos poderes interventivos do Presidente na direção política do executivo. Esta leitura, ancorada numa compreensão sofisticada da complexidade constitucional, oferece um quadro analítico que permite avaliar, em perspetiva comparada, as diferentes soluções adotadas pelos Estados para equilibrar a autoridade presidencial, a responsabilidade governamental e a estabilidade institucional.
Embora a doutrina constitucional portuguesa não trate diretamente a experiência timorense, o respetivo quadro teórico oferece instrumentos particularmente úteis para a interpretar. Em sistemas semipresidenciais que conferem ao Presidente da República competências reforçadas no âmbito da direção política e da formação do Governo, a probabilidade de fricções institucionais aumenta quando o sistema partidário revela um grau elevado de fragmentação e quando as normas de prática constitucional ainda se encontram em fase de consolidação, realidade típica de democracias pós-conflito. À luz desta grelha conceptual, torna-se claro que a “dualidade de legitimidades” timorense não funcionou como mecanismo estabilizador, mas antes como foco potencial de bloqueio político, na medida em que a ausência de uma cultura de cooperação entre órgãos de soberania e a volatilidade das alianças parlamentares amplificaram as tensões inerentes ao modelo presidente–parlamentar. Assim, as categorias desenvolvidas pela doutrina portuguesa ajudam a explicar por que a ordem constitucional timorense tem produzido episódios recorrentes de conflito interinstitucional e por que o debate sobre uma eventual revisão constitucional assume relevância sistémica.
Para além das contribuições oriundas da doutrina constitucional, a ciência política comparada oferece advertências relevantes para o debate institucional timorense. Juan Linz, um dos mais influentes teóricos do estudo dos regimes políticos, sublinhou que o presidencialismo em democracias jovens tende a enfrentar vulnerabilidades estruturais associadas à rigidez dos mandatos, à lógica de soma zero típica das disputas executivas e à personalização do poder.
Posteriormente, José Antonio Cheibub e Scott Mainwaringaprofundaram essa análise ao demonstrar empiricamente que, em contextos de fragmentação legislativa e sistemas partidários pouco institucionalizados, o presidencialismo pode amplificar crises políticas em vez de as resolver. A partir deste quadro teórico, torna-se claro que a substituição de um modelo semipresidencial por um sistema presidencial não constitui, por si só, garantia de estabilidade governativa ou de segurança institucional.
Ainda assim, é importante reconhecer que o caso timorense apresenta características próprias que modulam este diagnóstico: as figuras presidenciais gozam de níveis particularmente elevados de legitimidade política e social; e diversos episódios de crise desde a restauração da independência resultaram não de fragilidades sistémicas do Parlamento ou dos partidos, mas,precisamente, da duplicidade executiva inerente ao modelo presidente–parlamentar vigente. Estas especificidades colocam Timor-Leste num ponto distinto da literatura comparada, justificando um debate constitucional informado tanto pelas advertências internacionais quanto pela experiência histórica concreta do país
A Proposta de Ramos-Horta à Luz da Experiência Timorense
A posição recentemente defendida pelo Presidente José Ramos-Horta, no sentido de uma transição para um sistema presidencial, assenta na premissa de que a concentração da autoridade executiva num único titular permitiria clarificar competências e eliminar zonas cinzentas que, desde 2002, alimentam episódios de crise política. Do ponto de vista estritamente constitucional, o argumento possui coerência interna: um modelo presidencial suprime a necessidade de coabitação, elimina a concorrência de legitimidades entre o Presidente e o Governo e institui mandatos fixos que potenciama estabilidade na ação governativa. Tal arquitetura poderia, em tese, reforçar a capacidade do Estado para executar políticas públicas estruturantes nas áreas do desenvolvimento económico, da reforma administrativa, da governação local e da reconciliação nacional.
Timor-Leste encontra-se, assim, perante um dilema estrutural: manter um semipresidencialismo que, na prática, tem produzido conflitos recorrentes devido à duplicidade executiva; ou evoluir para um presidencialismo mais nítido, que, embora capaz de reduzir ambiguidades, exige um conjunto articulado de salvaguardas para evitar derivas concentracionárias. A experiência timorense demonstra que a dualidade executiva funcionou, não como mecanismo de equilíbrio, mas como foco de bloqueio. A reflexão constitucional comparada, em especial a produzida no espaço lusófono e adaptada ao nosso contexto histórico, permite compreender estas fragilidades, ao passo que a ciência política comparada recorda que o presidencialismo em democracias jovens comporta desafios próprios. Assim, qualquer reforma deverá ser tecnicamente calibrada para assegurar que a desejada “autoridade clara” não sacrifica a pluralidade democrática e o equilíbrio institucional que têm constituído marcas estruturantes da ordem constitucional timorense desde 2002.
A possibilidade de uma revisão constitucional no horizonte de 2027–2028, com o objetivo de preparar um novo modelo institucional antes do ciclo eleitoral subsequente, revela prudência temporal e responsabilidade política. A afirmação pública de Ramos-Horta de que não pretende beneficiar pessoalmente de qualquer eventual mudança reforça a credibilidade da proposta enquanto reforma de Estado, desvinculada de estratégias de manutenção individual no poder.
Em suma, Timor-Leste encontra-se, assim, perante um dilema estrutural: manter um semipresidencialismo que, na prática, tem produzido conflitos recorrentes devido à duplicidade executiva; ou evoluir para um presidencialismo mais nítido, que, embora capaz de reduzir ambiguidades, exige um conjunto articulado de salvaguardas para evitar derivas concentracionárias. A experiência timorense demonstra que a dualidade executiva funcionou, não como mecanismo de equilíbrio, mas como foco de bloqueio. A ciência política comparada permite compreender estas fragilidades, e recorda que o presidencialismo em democracias jovens comporta desafios próprios. Assim, qualquer reforma deverá ser tecnicamente calibrada para assegurar que a desejada “autoridade clara” não sacrifica a pluralidade democrática e o equilíbrio institucional que têm constituído marcas estruturantes da ordem constitucional timorense desde 2002.
*Esta análise é exclusivamente pessoal e destina-se a fins académicos, sem vincular as instituições que o autor representa.
