Dionísio Babo Soares*
O direito internacional enfrenta, cada vez mais, um paradoxo: quanto mais sofisticadas se tornam as formas de coerção, menor é a probabilidade de acionarem os regimes jurídicos concebidos para as regular. Daqui emerge uma questão central para a ordem internacional contemporânea: como pode o direito internacional continuar a controlar e restringir os abusos dos Estados quando estes atuam de forma hostil, sem, porém, desencadear formalmente uma guerra?
A proliferação de atividades na chamada zona cinzenta confirma que uma parte crescente da coerção interestatal é deliberadamente concebida para explorar áreas de incerteza jurídica, sobretudo nos domínios da soberania, da intervenção, do uso da força e da atribuição, como assinala Michael N. Schmitt em Grey Zones in the International Law of Cyberspace. Embora estes enquadramentos jurídicos permaneçam formalmente intactos, a sua eficácia é cada vez mais posta à prova por condutas concebidas para explorar os seus limiares de aplicação, as lacunas normativas e as exigências probatórias.
No cerne do problema encontra-se a arquitetura do direito internacional humanitário, assente em limiares de aplicabilidade. A sua aplicação depende da existência de um conflito armado, seja ele internacional ou não internacional. Contudo, muitas das formas contemporâneas de coerção são cuidadosamente calibradas para evitar ultrapassar esse limiar. As operações cibernéticas, por exemplo, podem perturbar infraestruturas críticas, sistemas financeiros e serviços públicos sem provocar destruição física nem os efeitos cinéticos tradicionalmente associados aos conflitos armados. De igual modo, campanhas de desinformação podem desestabilizar sociedades e enfraquecer instituições democráticas sem constituírem, em sentido jurídico, um uso da força. Nestes contextos, as populações permanecem expostas a danos significativos sem beneficiarem das proteções conferidas pelo direito internacional humanitário, o que revela uma dissociação crescente entre as categorias jurídicas existentes e a realidade operacional.
Desafios paralelos surgem no âmbito da responsabilidade internacional dos Estados. Embora os princípios relativos à atribuição de condutas estejam solidamente estabelecidos, a sua aplicação torna-se significativamente mais complexa em contextos caracterizados por ações indiretas e por negação plausível (plausible deniability). O recurso a atores por procuração permite aos Estados projetar influência enquanto se distanciam formalmente de condutas consideradas internacionalmente ilícitas, o que dificulta a demonstração do controlo efetivo exigido pelo direito internacional. No domínio das operações cibernéticas, a literatura especializada tem salientado que o direito internacional aplicável permanece formalmente existente, mas a sua operacionalização enfrenta dificuldades significativas, em especial quanto à qualificação jurídica dos atos e à imputação ao Estado, tema amplamente desenvolvido no Tallinn Manual 2.0 on the International Law Applicable to Cyber Operations. O resultado não é a inexistência de responsabilidade jurídica, mas antes um enfraquecimento prático da sua aplicação.
Para os países menos desenvolvidos e os pequenos Estados insulares em desenvolvimento, estas dinâmicas geram uma tensão estrutural particularmente aguda. O direito internacional constitui um importante fator de equilíbrio, oferecendo aos Estados mais pequenos e vulneráveis um quadro normativo através do qual podem afirmar os seus direitos e resistir à coerção. Todavia, à medida que proliferam as atividades na zona cinzenta, estes Estados enfrentam um dilema. Uma adesão rígida às categorias jurídicas tradicionais arrisca tornar o direito progressivamente irrelevante perante as ameaças contemporâneas. Em contrapartida, uma reinterpretação excessivamente flexível ou expansiva das normas jurídicas pode comprometer a previsibilidade e a função limitadora que constituem precisamente a essência protetora do direito. Em última análise, o próprio processo de adaptação do direito internacional às novas formas de conflito poderá, se não for cuidadosamente conduzido, enfraquecer as salvaguardas de que os Estados mais frágeis dependem.
A prática dos Estados evidencia a urgência deste desafio. Como observa Schmitt em Virtual Disenfranchisement: Cyber Election Meddling in the Grey Zones of International Law, a ingerência eleitoral por meios cibernéticos exemplifica uma zona normativa de exploração estratégica, precisamente porque a ilicitude, a gravidade da conduta e as respostas juridicamente admissíveis permanecem, em vários aspetos, contestadas. Contudo, estas operações raramente atingem o limiar de um «ataque armado» nos termos da Carta das Nações Unidas, limitando, assim, a possibilidade de recorrer à legítima defesa. De igual modo, a utilização de grupos armados não estatais em diversos contextos regionais demonstra como os Estados podem exercer influência estratégica, evitando, simultaneamente, a responsabilização jurídica direta. As campanhas de desinformação agravam ainda mais esta realidade, comprometendo a governação e a coesão social sem se enquadrarem claramente nos regimes jurídicos existentes. Em conjunto, estas práticas ilustram que a zona cinzenta não constitui um vazio jurídico, mas antes um espaço em que a ambiguidade jurídica é deliberadamente cultivada e explorada.
À luz destes desenvolvimentos, alguns têm defendido o reconhecimento formal da zona cinzenta como categoria jurídica autónoma. Todavia, tais propostas devem ser encaradas com prudência. A codificação da zona cinzenta corre o risco de institucionalizar a ambiguidade e, ao fazê-lo, legitimar condutas que operam nos limites da legalidade. Em vez de restringir comportamentos oportunistas, um reconhecimento formal poderá incentivar os Estados a aperfeiçoarem estratégias destinadas a permanecer precisamente nesse espaço de indeterminação jurídica. A força do direito internacional reside na sua capacidade de estabelecer normas e limites claros; introduzir uma categoria definida precisamente pela sua ambiguidade arriscaria enfraquecer essa função. Assim, a zona cinzenta deverá permanecer um conceito analítico e estratégico, e não uma categoria jurídica formal.
Uma via mais construtiva consiste em reforçar a aplicação dos regimes jurídicos existentes por meio de medidas pragmáticas e específicas. Uma prioridade é o desenvolvimento de mecanismos coletivos de atribuição mais robustos. Órgãos multilaterais de investigação dotados de elevada capacidade técnica poderão ajudar a superar os desafios probatórios impostos pelas operações cibernéticas e pelas relações de procuração. Declarações conjuntas de atribuição por grupos de Estados ou organizações regionais poderão igualmente reforçar a credibilidade das conclusões alcançadas e reduzir os custos políticos da atribuição a Estados com capacidades limitadas. Paralelamente, uma maior clarificação dos critérios jurídicos relativos à responsabilidade dos Estados por atos praticados por atores não estatais, incluindo a interpretação dos limiares de controlo, contribuiria para reforçar a responsabilização internacional.
Ao mesmo tempo, importa preservar a integridade do regime jurídico que regula o uso da força. O limiar que define um «ataque armado» deve permanecer suficientemente elevado, garantindo que o direito à legítima defesa não seja invocado em resposta a atos coercivos de menor intensidade. Doutrinas expansivas, como a legítima defesa antecipada ou contínua, correm o risco de enfraquecer as limitações incorporadas no sistema da Carta das Nações Unidas e poderão, em última análise, prejudicar os Estados mais vulneráveis, que dependem de regras claras e restritivas para limitar o recurso unilateral à força por parte de Estados mais poderosos. Manter uma interpretação disciplinada do artigo 51.º da Carta é, por conseguinte, essencial para preservar o equilíbrio entre flexibilidade e contenção.
Igualmente importante é o papel do direito internacional dos direitos humanos na resposta às atividades da zona cinzenta. A inexistência de conflito armado não implica a suspensão das obrigações jurídicas internacionais. Pelo contrário, o direito internacional dos direitos humanos oferece um quadro normativo fundamental para regular a atuação dos Estados em situações situadas abaixo do limiar da guerra. Esta realidade assume particular relevância para os Estados vulneráveis, onde as respostas internas às ameaças híbridas — como o alargamento dos poderes de vigilância ou a adoção de medidas de emergência — podem ter impactos desproporcionados sobre as liberdades fundamentais. Garantir que tais respostas permaneçam compatíveis com as normas internacionais de direitos humanos é essencial não apenas para proteger os indivíduos, mas também para preservar a legitimidade da ação do Estado.
Por último, importa reforçar o papel das instituições internacionais e regionais. As Nações Unidas, por intermédio dos seus órgãos competentes, nomeadamente o Conselho de Segurança, bem como os mecanismos especializados de averiguação de factos e as organizações regionais, desempenham um papel central na prevenção, investigação, atribuição e resposta a atividades desenvolvidas na chamada zona cinzenta. Para os países menos desenvolvidos e os pequenos Estados insulares em desenvolvimento, que frequentemente não dispõem da capacidade técnica e institucional necessária para enfrentar estas ameaças de forma autónoma, estes mecanismos constituem um apoio indispensável. Reforçar os seus mandatos, recursos e capacidades de coordenação deverá, por isso, constituir uma componente central de qualquer resposta eficaz.
O conflito na zona cinzenta representa um dos testes mais decisivos para a ordem jurídica internacional no século XXI. Coloca à prova a capacidade do direito de limitar o exercício do poder num ambiente marcado pela negação plausível, pela complexidade tecnológica e pela ambiguidade estratégica. Para os Estados vulneráveis, as implicações são profundas. A sua segurança, soberania e perspetivas de desenvolvimento dependem da relevância e da eficácia contínuas de uma ordem internacional assente em regras, capaz de responder a formas emergentes de coerção sem sacrificar os seus princípios fundamentais. O caminho a seguir não reside no abandono dos quadros jurídicos existentes nem na adoção de inovações conceptuais suscetíveis de os enfraquecer. Exige, antes, um processo cuidadoso de reforço e adaptação: fortalecer os mecanismos de atribuição; preservar a integridade do regime da legítima defesa; integrar plenamente as garantias decorrentes do direito internacional dos direitos humanos; resistir à codificação da ambiguidade; e capacitar as instituições multilaterais. Só através destas medidas o direito internacional poderá continuar a desempenhar a sua função como instrumento de equidade, estabilidade e proteção. Para os membros mais vulneráveis da comunidade internacional, esta não é apenas uma questão de aperfeiçoamento jurídico; é uma condição indispensável à sua sobrevivência num cenário internacional cada vez mais contestado.
*Este artigo destina-se exclusivamente a fins académicos e educativos e não vincula qualquer instituição com a qual o autor esteja ou tenha estado associado.
