Por: Dionísio Babo Soares*
O presente artigo surge na sequência do debate em curso sobre a reforma da função pública proposta pela Comissão da Função Pública de Timor-Leste. Diversas críticas à proposta têm sido formuladas por comentadores e por algumas instituições do Estado, várias das quais já se tornaram públicas. O objetivo deste artigo é simplesmente oferecer uma perspetiva institucional mais ampla sobre as razões pelas quais a reforma continua a ser necessária e explicar por que a proposta de carreira única merece uma reflexão séria e ponderada.
A função pública timorense constitui a instituição mais antiga do moderno sistema administrativo do país. A sua organização assenta, originalmente, na Lei n.º 8/2004, de 5 de maio (Estatuto da Função Pública). Aprovada pouco depois da restauração da independência, esta lei lançou os alicerces de uma Administração Pública profissional, consagrando os princípios do mérito, da legalidade, da imparcialidade, do profissionalismo, da integridade e da prossecução do interesse público. Para um Estado recém-independente, empenhado na reconstrução das suas instituições após décadas de conflito, estes princípios representaram um marco fundamental no processo de consolidação do Estado.
Com o passar do tempo, porém, o modelo administrativo desenvolvido ao abrigo do quadro legal de 2004 tornou-se progressivamente fragmentado. Os ministérios e as demais instituições públicas conservaram ampla autonomia em matéria de recrutamento, promoção, gestão de recursos humanos e progressão na carreira. Embora os princípios jurídicos fossem comuns, a sua aplicação passou a variar significativamente entre as instituições. A progressão profissional ocorria, em larga medida, no interior de cada ministério; os critérios de recrutamento evoluíram de forma desigual; as oportunidades de formação revelaram-se assimétricas; e a mobilidade dos funcionários públicos entre instituições permaneceu bastante limitada. Como consequência, a função pública evoluiu para um conjunto de carreiras institucionais distintas, em vez de se afirmar como um corpo profissional único ao serviço do Estado.
Esta fragmentação produziu importantes consequências institucionais. Os diferentes ministérios desenvolveram práticas distintas de gestão de pessoal, o que reduziu a uniformidade da Administração Pública. O desenvolvimento profissional passou a depender fortemente das prioridades e dos recursos financeiros de cada instituição. A mobilidade administrativa permaneceu limitada, o que restringiu a capacidade do Governo de realocar funcionários experientes conforme as prioridades nacionais. Mais importante ainda, a fragmentação dos sistemas de gestão de pessoal aumentou o risco de aplicação desigual do princípio do mérito e dificultou a consolidação de uma identidade profissional comum entre os funcionários públicos.
Estes desafios não são exclusivos de Timor-Leste. A investigação comparada sobre a governação em contextos pós-conflito demonstra que muitos Estados jovens recorrem, inicialmente, a modelos descentralizados de gestão de pessoal para responder às necessidades urgentes da administração pública. Contudo, à medida que as instituições amadurecem, os sistemas de carreira fragmentados tendem a se tornar um obstáculo à boa governação. A coerência administrativa, mais do que a autonomia institucional, torna-se progressivamente indispensável para melhorar a coordenação das políticas públicas, reforçar o profissionalismo da Administração e aumentar a confiança dos cidadãos nas instituições do Estado.
É neste sentido que, a meu ver, a proposta de carreira única procura responder precisamente a estas fragilidades, através da criação de uma função pública unificada, assente em critérios comuns de recrutamento, procedimentos transparentes de promoção, mecanismos uniformes de desenvolvimento profissional e maior mobilidade entre as diferentes instituições do Estado. Em vez de encarar cada ministério como um empregador autónomo, a reforma parte do princípio de que todos os funcionários públicos servem, em última análise, o mesmo Estado e, por isso, devem integrar um único corpo profissional da Administração Pública.
As críticas dirigidas à proposta têm-se concentrado, em geral, em três preocupações fundamentais. Em primeiro lugar, alguns defendem que uma maior centralização poderá reduzir a flexibilidade dos ministérios na gestão dos seus recursos humanos. Em segundo lugar, há quem sustente que uma estrutura de carreira única poderá enfraquecer a especialização técnica, ao atribuir excessiva importância às competências administrativas de caráter geral. Por último, alguns assessores profissionais ao serviço do Governo manifestaram preocupação quanto à possibilidade de a reforma dificultar o recrutamento de especialistas altamente qualificados provenientes do exterior para a função pública, sobretudo em áreas em que a capacidade técnica nacional continua limitada.
Estas preocupações merecem uma análise séria e cuidadosa. Contudo, não constituem fundamento suficiente para rejeitar a reforma. Pelo contrário, evidenciam a necessidade de conceber um modelo de carreira única suficientemente flexível para responder às diferentes exigências operacionais da Administração Pública, sem abdicar dos princípios fundamentais do mérito, da transparência e do profissionalismo.
Um dos equívocos mais frequentes consiste em assumir que uma carreira única elimina necessariamente a especialização profissional. Na realidade, a reforma distingue claramente entre a gestão da carreira e o exercício das funções técnicas. Os funcionários públicos podem ingressar por meio de um sistema comum de recrutamento baseado no mérito e, posteriormente, desenvolver competências especializadas mediante formação académica, certificação profissional, formação específica do setor e experiência adquirida ao longo da carreira. Os engenheiros continuarão a ser engenheiros, os médicos continuarão a ser médicos, os diplomatas continuarão a ser diplomatas, os economistas continuarão a ser economistas e os juristas continuarão a exercer a sua profissão. O que muda não é a natureza da profissão, mas sim o enquadramento institucional que regula o recrutamento, a promoção, a ética e a gestão da carreira.
Do mesmo modo, um sistema unificado de gestão de pessoal não implica uma centralização excessiva da gestão operacional. Os ministérios continuam a definir as suas prioridades técnicas, a executar os programas sob a sua responsabilidade e a supervisionar o desempenho profissional dos seus funcionários. À Comissão da Função Pública cabe estabelecer normas comuns em matéria de recrutamento, promoção, ética e desenvolvimento da carreira, preservando simultaneamente a competência de cada ministério para gerir as especificidades técnicas do respetivo setor. Este modelo é amplamente utilizado nas administrações públicas modernas e permite reforçar a coerência institucional sem comprometer a eficácia da gestão ministerial.
A questão dos assessores profissionais assume particular relevância no contexto de Timor-Leste. Desde a restauração da independência, o Governo tem beneficiado significativamente do contributo de assessores nacionais e internacionais em domínios como a governação do setor petrolífero, a gestão das finanças públicas, a transformação digital, o desenvolvimento de infraestruturas, o direito internacional, as políticas climáticas, a saúde pública e a reforma económica. Alguns desses profissionais têm manifestado reservas quanto à possibilidade de um sistema de carreira única reduzir a flexibilidade do Estado para recrutar especialistas altamente qualificados em áreas em que a capacidade técnica nacional ainda não se encontra plenamente desenvolvida.
Esta preocupação traduz uma consideração prática legítima, mas não põe em causa a fundamentação da carreira única. Pelo contrário, reforça a importância de distinguir claramente entre a função pública permanente e as funções de assessoria especializada. Uma função pública profissional deve constituir a espinha dorsal institucional do Estado, assegurando a continuidade, a neutralidade, a responsabilização e a memória administrativa. Paralelamente a esta estrutura permanente, o Governo deve preservar a flexibilidade necessária para recrutar assessores a termo e especialistas técnicos sempre que determinadas competências especializadas não estejam temporariamente disponíveis no seio da Administração Pública.
No caso de Timor-Leste, um modelo híbrido desta natureza revela-se particularmente adequado. Enquanto pequeno Estado com recursos humanos limitados, seria irrealista esperar que os funcionários públicos de carreira pudessem, desde logo, assegurar todas as áreas emergentes das políticas públicas. O Governo continuará a necessitar de assessores especializados em domínios altamente técnicos, sobretudo naqueles que evoluem rapidamente em consequência das transformações tecnológicas e da evolução da economia global. Todavia, o seu contributo não deve limitar-se à prestação de aconselhamento técnico. Deve igualmente abranger a formação e orientação dos quadros timorenses, a transferência de conhecimentos, o reforço das capacidades institucionais e a consolidação das competências nacionais a longo prazo. Deste modo, os assessores complementam a função pública permanente, sem jamais substituí-la.
Esta conclusão encontra igualmente sustentação em três perspetivas complementares da Administração Pública moderna.
A primeira é a conceção do Estado Neo-Weberiano, atualmente uma das principais referências da teoria da administração pública contemporânea. Esta abordagem sustenta que governos eficazes dependem da existência de burocracias profissionais fortes, assentes no recrutamento baseado no mérito, na continuidade institucional, na neutralidade administrativa e na responsabilização perante os cidadãos, conciliando simultaneamente estes princípios com uma administração inovadora, orientada para resultados e capaz de responder às necessidades da sociedade. Para democracias em desenvolvimento como Timor-Leste, o desafio não consiste em reduzir o papel do Estado, mas sim em reforçar a sua capacidade institucional. A proposta de carreira única traduz precisamente esse objetivo.
A segunda perspetiva corresponde à Teoria da Capacidade do Estado, segundo a qual o desenvolvimento sustentável depende, antes de mais, da existência de instituições públicas capazes. A capacidade do Estado compreende a aptidão para recrutar profissionais competentes, preservar o conhecimento institucional, coordenar a execução das políticas públicas e adaptar-se às mudanças e aos novos desafios. Para pequenos Estados com recursos humanos escassos, estas capacidades assumem um valor estratégico acrescido. Um regime de carreira única fortalece essa capacidade ao facilitar a mobilidade dos funcionários, promover a aprendizagem organizacional e assegurar que o conhecimento especializado permaneça incorporado às instituições permanentes do Estado, em vez de depender excessivamente dos titulares ocasionais de cargos ou de assessores externos.
A terceira perspetiva é a da Gestão Estratégica de Recursos Humanos, que encara o recrutamento, a promoção, o desenvolvimento profissional e a sucessão das lideranças como investimentos integrados na capacidade institucional, e não como meros procedimentos administrativos isolados. Sistemas fragmentados de gestão de pessoal conduzem inevitavelmente a investimentos igualmente fragmentados no capital humano. Pelo contrário, uma carreira única permite ao Estado definir referenciais comuns de competências, desenvolver programas coordenados de formação, implementar mecanismos sistemáticos de desenvolvimento de lideranças e planear de forma coerente a sucessão dos quadros dirigentes. Esta abordagem assume particular relevância em Timor-Leste, onde a formação, valorização e retenção de funcionários públicos altamente qualificados continuam a ser uma prioridade estratégica nacional.
As experiências comparadas de Portugal, Brasil, Moçambique e Angola corroboram estas conclusões. Embora cada um destes países tenha estruturado a respetiva função pública em função da sua realidade constitucional e política, todos conjugam sistemas profissionais de carreira com a contratação de assessores e especialistas técnicos sempre que as necessidades do Estado o justificam. A experiência demonstra que funcionários públicos de carreira e assessores especializados não constituem modelos incompatíveis ou concorrentes. Pelo contrário, desempenham funções complementares no quadro de uma Administração Pública coerente e funcional. A reforma proposta para Timor-Leste insere-se nesta tradição administrativa lusófona, adaptando-a, naturalmente, às especificidades nacionais.
Os benefícios da carreira única vão muito além da mera gestão de recursos humanos. A reforma promove maior transparência ao uniformizar os procedimentos de recrutamento e promoção, reduzindo a margem para práticas diferenciadas na gestão de pessoal e reforçando a confiança dos cidadãos nas instituições públicas. Favorece igualmente a mobilidade entre instituições, permitindo que recursos humanos qualificados sejam colocados onde as prioridades nacionais mais o exijam. Simultaneamente, fortalece uma identidade profissional comum entre os funcionários públicos, consolidando padrões éticos, valores de serviço público e maior coesão institucional. Acima de tudo, contribui para a construção de um Estado mais capaz, dotado de uma Administração Pública profissional, resiliente e progressivamente mais autónoma.
Para Timor-Leste, a reforma da função pública deve visar muito mais do que apenas ganhos de eficiência administrativa. O seu verdadeiro objetivo é promover a maturidade institucional do Estado. A função pública permanente deve assegurar continuidade, estabilidade e previsibilidade ao longo dos diferentes ciclos políticos, enquanto os assessores especializados devem contribuir com conhecimento técnico que seja progressivamente transferido aos quadros nacionais. Trata-se de um equilíbrio que permite ao Estado beneficiar da experiência externa sem criar dependências permanentes.
Neste contexto, a transição do modelo fragmentado de carreiras, instituído pela Lei n.º 8/2004, para um regime de carreira única representa a evolução natural do processo de construção do Estado timorense. A reforma responde a fragilidades institucionais identificadas ao longo das últimas duas décadas e prepara a Administração Pública para enfrentar desafios de governação cada vez mais complexos. Embora a sua implementação exija planeamento rigoroso, compromisso político sustentado e um processo contínuo de aprendizagem institucional, tudo indica que os benefícios de longo prazo superarão largamente os custos inerentes à transição.
Uma função pública profissional, unificada e, sempre que necessário, apoiada por assessores criteriosamente recrutados, constitui o modelo institucional mais adequado para um pequeno Estado que pretende reforçar a sua capacidade de governação sem abdicar da flexibilidade indispensável para responder às novas prioridades nacionais.
Vista sob esta perspetiva, a carreira única não se limita a uma reforma da gestão de recursos humanos. Representa, acima de tudo, um investimento estratégico no futuro de Timor-Leste enquanto Estado democrático, eficaz, responsável, resiliente e dotado de instituições públicas cada vez mais sólidas.
*As opiniões expressas neste artigo são da exclusiva responsabilidade do autor e destinam-se apenas ao debate académico e à reflexão pública. Não refletem necessariamente as posições ou orientações de qualquer instituição à qual o autor esteja ou tenha estado ligado.
