Autor-Domingos Correia Vidal
Introdução
Historicamente, Timor-Leste passou uma longa fase na obtenção da independência, a partir da ocupação dos portugueses, entrando num curto período da invasão japonesa e terminando com a libertação dos indonésios durante 24 anos. Foi uma dura incerteza que os povos timorenses atravessam, e é por isso que dificulta o processo de construção e desenvolvimento nacional, em que têm estado à vossa espera longe.
Uma política alternativa que foi adotada e estabelecida como derivada da constituição da RDTL, no que respeita à descentralização, é o Decreto-Lei n.º 3 de 2016 que foi revisto com o Decreto-Lei n.º 9 de 2018 sobre o Estatuto das Administrações Municipais, das Autarquias Municipais e do Grupo Técnico Interministerial para a Descentralização Administrativa.
Em 2016, foi um ano histórico para a vida da nação de Timor-Leste, tanto em termos de democracia, política, economia e sociocultura. Naquele ano, a decisão política do governo de estabelecer uma política de descentralização através da Lei nº 3 de 2016 foi uma das decisões políticas mais interessantes em comparação com decisões anteriores. A política de descentralização introduzida pela Lei n.º 3 de 2016, como continuação da política anterior, deve ser um sinal de uma melhor recuperação, porque as decisões políticas, económicas e socioculturais serão mais flexíveis e de natureza popular.
Esta opção pela descentralização tornou-se também um compromisso do governo para cumprir o mandato constitucional como explicado acima. Este compromisso materializa-se sob a forma de vários programas que se estruturam como obrigatórios para cada período do gabinete do governo constitucional por um período de cinco anos, embora esse esforço nem sempre funcione bem. A exigência de descentralização, conceituada pelo governo como prioridade de trabalho em todos os períodos de governo constitucional, tende a causar polêmica na opinião pública. No entanto, a razão de ser é questionar o compromisso do governo em formular políticas de descentralização de forma consistente e responsável.
Relativamente no contexto da descentralização, Timor-Leste depende exclusivamente da política do governo central. Apesar de Timor ainda ter a lei n.º 3/2016 sobre descentralização. Assim, após a promulgação da lei para a implementação da política de descentralização, muitas pessoas ainda duvidam das possibilidades de sucesso desta nova política. Esta dúvida surgiu devido a vários fatores inibidores e aos muitos indícios negativos que ocorreram no terreno, pelo que se considerou que a implementação da política de descentralização não estava a decorrer de acordo com as normas legais.
O problema da descentralização que o país enfrenta é que o governo até agora não cumpriu a sua responsabilidade de fazer regulamentos que apoiem a implementação da Lei n.º 3/2016 sobre descentralização, mas, por outro lado, o governo central emitiu várias leis e regulamentos que vão contra os outros. Os governos central e distrital/municipal ainda não têm a mesma perceção na descrição da sua autoridade. Do mesmo modo, considera-se que a situação em matéria de corrupção e nepotismo em várias áreas do governo está a aumentar. No entanto, o espaço de participação que deveria ser amplamente proporcionado à comunidade não tem sido implementado de forma consistente.
Neste caso, Timor-Leste ainda não tem a sua própria seriedade política para definir como gerir a sua própria política de descentralização administrativa que o povo está em causa, e dúvidas quanto à sua implementação. Normalmente, em relação aos serviços públicos, ou seja, ao serviço público, em que os timorenses estão concentrados no governo central. Na prática, consideram que esta é a única alternativa para facilitar administrativamente todos os processos de serviço público. E, além disso, também enfrentamos muitas lacunas no conhecimento e na própria infraestrutura. Portanto, muitas vezes leva a dúvidas no processo de implementação da descentralização administrativa de um país.
O impacto da descentralização no desempenho dos serviços públicos pode ser feito comparando as condições antes e depois da implementação da política através de certos indicadores. Um aspeto que pode ser medido é o nível de satisfação da comunidade com os serviços prestados pelo governo local. Atualmente, esse impacto ainda é difícil de observar, mas as tendências que ocorrem podem ser avaliadas por meio de políticas implementadas pelos governos locais, direta e indiretamente relacionadas aos indicadores a serem medidos.
Enquanto devido à falta de consciência educativa do ponto de vista da descentralização administrativa, contribui direta e indiretamente para implementações através do serviço público, formação de funcionários, prestação de serviços após a implementação da descentralização e outros.
Revisão de Literatura
Uma visão geral da descentralização
Timor-Leste é um país unitário sob a forma de república. É dividido em vários distritos que têm seus próprios padrões culturais regionais. Não só isso, há vários interesses e necessidades de lutar pelo bem-estar das pessoas da região. O cumprimento pelo Estado, enquanto detentor da obrigação de resolver os problemas de bem-estar comunitário nas regiões, deve ser realizado através de vários métodos adaptados às condições regionais.
Conceito de Descentralização
Como conceito, a descentralização tem vários significados. De acordo com a Enciclopédia Internacional de Ciências Sociais (1968: 370), Descentralização é um termo que se refere à transferência de poderes de um governo central para uma autoridade especial, com funcionamento especial e juridicamente distinto (por exemplo, aumentando o nível de autonomia de um governo regional ou de uma empresa pública). Mais amplamente, o Banco Mundial define descentralização como a alocação e responsabilidade por aspetos financeiros, políticos e administrativos atribuídos aos níveis inferiores de governo (Litvack, Ahmad e Bird, 1998: 7). Com base nas definições acima, o conceito de descentralização está relacionado com a transferência de poder e autoridade de um nível superior de governo para um nível inferior em um sistema governamental. No entanto, o significado do conceito de descentralização pode estar relacionado a vários atores e mecanismos de um sistema governamental.
Em termos mais gerais, a descentralização significa a transferência do poder decisório, financeiro e de gestão para unidades autónomas de governo local com estatuto empresarial (Litvack e Seddon, 1998: 3). A descentralização normalmente transfere a responsabilidade/obrigação dos serviços para seus municípios que elegem seus prefeitos e parlamentos, aumentam suas rendas e têm autoridade independente para tomar decisões de investimento. Nesse contexto, Rondinelli (1998, extraído de Litvack et al, 1998:6) argumentam que, em um sistema descentralizado, os governos regionais têm limites geográficos claros e legais dentro dos quais exercem sua autoridade e desempenham funções de serviço público.
O debate sobre as abordagens de descentralização fornece uma base para as diferenças nos tipos de descentralização que serão discutidas mais adiante. A descentralização divide-se em 3 tipos, a saber: 1) descentralização administrativa, 2) descentralização fiscal, 3) descentralização política,
- Descentralização administrativa
Rondinelli e Nellis (1986: 5, citado em PNUD, 1999: 9) definem descentralização administrativa como “a transferência da responsabilidade pelo planejamento, gestão, aumento e alocação de recursos do governo central e seus agentes para governos subordinados ou regionais, órgãos semiautônomos, empresas, autoridades regionais ou funcionais, ONGs ou organizações voluntárias. Segundo Litvack e Seddon, a descentralização administrativa busca e redistribui a responsabilidade e as questões financeiras pela prestação de serviços públicos entre os diferentes níveis de governo. Este primeiro tipo de descentralização está amplamente expresso em várias literaturas sobre descentralização. O pressuposto básico é que um sistema administrativamente descentralizado coloca uma maior proporção de autonomia administrativa no nível regional do que no nível central (Schneider, 2003: 11). Schneider observa ainda que o grau de descentralização administrativa varia continuamente entre os sistemas, desde os sistemas que concedem menos autonomia até aqueles que concedem maior autoridade administrativa.
- Descentralização Fiscal
A descentralização fiscal é a transferência de autoridade na área da responsabilidade financeira e da tomada de decisões, incluindo o serviço das finanças, a expansão das receitas locais, a transferência de receitas fiscais e a autorização de empréstimos e a mobilização de recursos do governo local através de garantias de empréstimo (Litvac e Seddon, 1998: 3). Basicamente, a descentralização fiscal, de acordo com Smoke (20014), começa com uma teoria fiscal federal que afirma que a descentralização se concentra na maximização do bem-estar social, que é descrita a partir de uma combinação de estabilidade econômica, alocação eficiente e distribuição equitativa (Musgrave, 1958: 132. citado por Schneider 2003: 10). Além disso, a descentralização fiscal que se concentra na estabilidade econômica pressupõe que as organizações não centralizadas gastam e absorvem uma proporção maior de recursos que influenciarão a atividade econômica (Schneider, 2003: 10). Este argumento de alocação afirma que a prosperidade pode ser alcançada através da descentralização porque as pessoas em diferentes jurisdições podem escolher os serviços públicos e impostos que melhor se adequam às suas preferências (Smoke, 2001:6). Em geral, o quadro de descentralização fiscal baseia-se no pressuposto de que um sistema fiscalmente descentralizado coloca uma maior proporção de recursos financeiros a nível local em termos práticos, especialmente nos países em desenvolvimento, as várias implementações da descentralização fiscal. Smoke (2001: 10) descreve como o governo descentralizado da Etiópia depende de uma percentagem da distribuição central de impostos que consiste em rendimentos pessoais, negócios, vendas e rendimentos de vários impostos independentes e receitas não fiscais, especialmente lucros de empresas estatais, e vários tipos de impostos. Smoke (2001: 10) descreve como o governo descentralizado da Etiópia depende de uma percentagem da distribuição central de impostos que consiste em rendimentos pessoais, negócios, vendas e rendimentos de vários impostos independentes e receitas não fiscais, especialmente lucros de empresas estatais, e vários tipos de impostos. Destes tipos de impostos, a Etiópia recebe 17,8% da receita total. No Quênia, uma combinação de impostos sobre a folha de pagamento e corporativos foi implementada, juntamente com vários tipos de taxas, resultando em 5,6% das receitas do governo. Uganda obtém um total de 8% das receitas de impostos individuais, receitas de impostos sobre a riqueza, entre outros. Um relatório da Agência de Cooperação Internacional do Japão (JICA, 2001) na Indonésia mostra que 93% da receita fiscal total é obtida através do imposto sobre o rendimento. No entanto, nas Filipinas e na Tailândia, os impostos locais são muito limitados. Representam apenas 11% do total das receitas fiscais (JICA, 2001). Outra importante fonte de rendimento local nos países em desenvolvimento são as transferências financeiras inter-regionais.
- Descentralização política
A descentralização política inclui a transferência de poder administrativo, financeiro e político do governo central para os governos locais, o que inclui a criação de poder comunitário para determinar sua forma de governo, representação, políticas e serviços (PNUD, 1999: 10). Isto pode encorajar o processo democrático, fornecendo influência ao povo ou aos seus representantes na formulação e implementação de políticas (Litvack e Seddon, 1998: 2).
Tipo de descentralização política, segundo Schneider (2003: 13), argumentam que os sistemas politicamente descentralizados institucionalizam uma proporção maior de funções políticas no nível regional do que no nível central. Neste contexto, Crook e Sverrisson (2001: 2) observam que a descentralização é, na verdade, sobre a distribuição de poder e recursos tanto em diferentes níveis e territórios de um país quanto entre diferentes interesses em sua relação com a elite dominante. Manor (1997: 8) também argumenta que a descentralização política foi concebida como uma ferramenta para esclarecer a democracia ou abrir um sistema fechado, para fornecer espaço para os grupos de interesse se organizarem, competirem e se abrirem. A descentralização política é importante para aproximar o governo da população. O Banco Mundial (1995: 2) afirma que a descentralização de recursos e obrigações sem reforma no sector político será incompleta ou não conduzirá a resultados sociais efetivos.
As várias características da descentralização política. Litvack et al (2000: 6, citado por Schneider 2003: 13) explicam que a melhor maneira de resumir as funções políticas pode ser em termos de representação, que se refere à forma como as instituições políticas dividem os vários interesses das pessoas em decisões políticas. Da mesma forma, Berger (1983, citado como Schneider, 2003) afirmou que, para ter impacto nas políticas, os interesses da sociedade devem ser mobilizados, organizados e articulados por meio de instituições que levem esses interesses ao Estado. De um modo mais geral, Manor (1997: 8) sublinha que as formas de descentralização política incluem os casos em que as pessoas dentro de certas instituições ou autoridades são eleitas através de eleições. Isto inclui também acordos não convencionais em que as ONG (organizações não governamentais) recebem oficialmente o poder de determinar os poderes dos membros do parlamento. Manor (1997: 8) explica que a descentralização política também inclui esforços em que a comunidade a nível local tem alguma influência através da formação de comités locais destinados a aumentar a participação ativa da comunidade. Evidências empíricas da prática da descentralização política mostram que o processo democrático pode gerar maior capacidade de resposta por parte do governo central para descentralizar o poder de várias maneiras (Scot, 1996: 12, citado em Asia Research Center, 2001).
Vantagens da descentralização
No que diz respeito às vantagens da descentralização, muitos estudos mostram que a descentralização tem um impacto positivo não só em termos de melhoria da eficiência e dos serviços públicos, mas também pode aumentar a responsabilidade política e a participação pública. Em primeiro lugar, em termos de eficiência económica e de serviços públicos, a descentralização pode aumentar a eficiência, reduzindo os custos internos e os custos de transação. Neste contexto, a descentralização tem um impacto na eficiência dos serviços públicos, reduzindo os custos e descobrindo problemas nos mecanismos de serviço e gerando níveis mais elevados de comportamento solidário em relação aos programas governamentais em termos de infraestruturas económicas ou de bem-estar social (Cheema e Rondinelli, 1983: 14, citado de Kirkpatrick et al. 2002: 391). Assim, Oates (1999: 1121-22, citado em Azfar et al., 1999: 2) argumenta que os serviços públicos descentralizados aumentam o bem-estar económico em detrimento dos resultados de serviços uniformes sob serviços a nível nacional. Crook e Manor (1998) demonstraram que a transferência do poder de decisão para os intervenientes locais pode reduzir os custos administrativos e de gestão das transações através de uma abordagem à participação local dos decisores e ao acesso ao conhecimento e à informação locais. Por exemplo, o Relatório de Infraestruturas de 1994 do Banco Mundial citou vários casos de melhoria da qualidade e de redução de custos em projetos de infraestruturas, depois de ter sido dada às comunidades locais alguma autoridade na gestão. Dados de vários países em desenvolvimento revelam que o custo per capita da água em projetos de água financiados pelo Banco Mundial é 4 vezes maior em sistemas centralizados do que em sistemas totalmente descentralizados. Finalmente, um estudo de descentralização realizado por Alderman (1998) afirmou que houve alguns bons ganhos em eficiência e metas de custo-efetividade após a descentralização na Albânia. Em segundo lugar, em relação à responsabilidade política e à participação pública, Bardhan (2002) afirma que, quando o potencial de cooperação do governo local é sério, os programas de descentralização devem concentrar mais atenção no fortalecimento dos mecanismos de responsabilização local. Neste contexto, dados de uma sondagem eleitoral realizada na Índia em 1996 sugeriram que, em Bengala Ocidental, 51% dos inquiridos expressaram um elevado nível de confiança no seu governo local (Bardhan 2002:1950). Em Porto Alegre, Brasil, as reuniões do parlamento local e das associações locais tiveram um impacto positivo na gestão dos serviços de água para a comunidade (Bardhan, 2002: 195). Um estudo de Wade (1997) concluiu que a burocracia da gestão da irrigação na Coreia do Sul e no Sul da Índia tem um impacto na importância da responsabilidade local nos serviços de infraestrutura.
Debilidades da descentralização
Como Bardhan (2002: 200) afirma, isso ocorre porque a maioria dos estudos de descentralização é descritiva, não analítica, e muitas vezes descrevem relações correlacionais em vez de estudos de caso, e não são baseados em dados do chefe de família, de modo que é muito difícil tirar conclusões que descrevam os impactos positivos da descentralização. O Asia Research Center (2001), que realiza pesquisas sobre descentralização em vários países em desenvolvimento, também sugere que políticas de descentralização bem-sucedidas não podem simplesmente ser replicadas em qualquer lugar, considerando as instituições amplas e diversas (instituições políticas, tradições, marcos regulatórios, direitos de propriedade, antecedentes de relações estatais e comerciais, normas culturais e sociais), bem como as circunstâncias especiais que se aplicam a cada país num determinado momento. Nestas condições, nenhuma política de descentralização pode ser considerada superior às outras.
Aqueles que preferem a teoria pública argumentam que a descentralização pode melhorar o desempenho, a qualidade e a estabilidade macroeconômica do serviço público, tendo sido desafiados por vários estudos e pesquisas recentes conduzidos pelo ASIA Research Center (2001), Banco Mundial (2001) e Canaleta et al (2004). A visão de que a descentralização pode aumentar a eficiência dos serviços públicos foi refutada pelas evidências de um estudo do Banco Mundial (1999: 109, citado no Asia Research Center, 2001). Estes estudos afirmam que é muito difícil justificar se o desempenho do serviço público pode ser melhorado através de comparações antes e depois da descentralização. Além disso, é difícil medir a eficiência e a responsabilização e é muito difícil fornecer indicadores. Por exemplo, citando Bird, Ebel e Wallich (1995), Canaleta et al (2004) afirmaram que, francamente, os serviços públicos na Europa Central e Oriental são fracos como resultado da descentralização. Mais especificamente, a descentralização nas Filipinas e Uganda, o Banco Mundial (2001) sugere que, devido à autoridade limitada e fraquezas na gestão financeira, portanto, não há auditorias regulares dos serviços descentralizados de saúde e educação. Aceitando a visão de que a descentralização pode aumentar a eficiência alocutiva, em que as pessoas assumirão que votarão de acordo com suas preferências e se mudarão para áreas com melhores serviços públicos, verifica-se que a pesquisa do Banco Mundial concluiu que a mobilidade entre jurisdições é muito rara devido à descentralização dos serviços públicos (Banco Mundial, 2001). Portanto, no que diz respeito ao aspeto da equidade, Canaleta et al. (2002) afirmam que o resultado da descentralização é um desequilíbrio na distribuição de recursos entre as regiões que, em última análise, levará a disparidades econômicas. Assim, Azfar et al. (1999: 4) argumentam que vários estudos mostram que a descentralização pode aumentar as disparidades regionais nas despesas sociais se os governos locais forem responsáveis pelo financiamento e implementação
Resultado(s) esperado(s)
A definição de descentralização que foi explicada anteriormente explicou que, como conceito, acontece que a descentralização tem várias formas, como desconcentração, delegação e descentralização. A democratização, a boa governação e a globalização tornaram a descentralização um requisito importante não só para os países desenvolvidos, mas também para os países em desenvolvimento. No entanto, o debate sobre o conceito de descentralização sempre existe, questionando se a descentralização é uma forma eficaz de aproximar o governo da comunidade e melhorar os serviços públicos ou se acontece que a descentralização realmente exigiu muita centralização dos processos governamentais, como ocorreu no Portugal e na Indonésia.
Em geral, a descentralização como ferramenta para melhorar o desempenho do governo tem vantagens e limitações. Algumas evidências empíricas sugerem que os resultados das práticas de descentralização variam de país para país. Alguns países podem beneficiar da descentralização da autoridade e dos serviços públicos para os governos locais, enquanto outros países enfrentam dificuldades e mesmo efeitos negativos da implementação de funções governamentais descentralizadas, tais como disparidades locais, corrupção e elevados custos económicos. A descentralização que tem sido abraçada por muitos decisores políticos em vários países em desenvolvimento neste momento não é uma verdade absoluta. O debate sobre a prática da descentralização deixou claro que a descentralização é apenas uma opção que tem vantagens e limitações.
De acordo com a constituição do art.5º da RDTL, afirma-se que em termos de ordenamento territorial o Estado respeitará o princípio da descentralização do governo. O artigo 71.º, n.º 1, dispõe que “O governo central é representado ao nível dos vários níveis administrativos do território”. O Plano Estratégico Nacional de Desenvolvimento/PNDN 2011-2030 prevê quatro objetivos estratégicos a alcançar através da descentralização, nomeadamente: a construção do setor privado nas zonas rurais; proporcionar novas oportunidades de participação democrática; promover a estabilidade de instituições governamentais mais fortes; melhorar o desempenho de serviços públicos eficientes, eficazes e equitativos.
São quatro os aspetos que atuam na implementação de políticas públicas, que incluem: atividades de implementação e comunicação entre organizações; características dos agentes/implementadores; condições económicas, sociais e políticas; tendências do implementador/implementador (disposição). No entanto, o conteúdo da política é o seguinte: os interesses foram influenciados pela política; os tipos de benefícios a serem produzidos, o grau de mudança desejado e o implementador do programa.
Na fase seguinte, é implementada uma estratégia de descentralização institucional. Nesta fase, está a reforçar as instituições (construção institucional) em que o governo municipal deixa de ser um agente do governo central nas regiões, passando a ser interpretado como tendo “autonomia institucional”.
Autor-Domingos Correia Vidal é um estudante timorense no 2.º semestre da Universidade de Aveiro, na Faculdade de Ciências Sociais e Territoriais, onde está a frequentar um mestrado em Administração e Políticas Públicas, com especialização em Governação Local e Regional.
